Les politiques éducatives locales : expériences anglaises

Il semble difficile de présenter les récentes initiatives britanniques locales en éducation sans replacer au préalable ces interventions dans le contexte historique qui les a engendrées. Ces politiques se situant sur une ligne de faille qui sépare l’Etat central des « gouvernements locaux », leur histoire se confond donc pour partie avec celle des relations centre-périphérie en Angleterre. Elle illustre une tension récurrente entre des « autorités locales » historiquement toutes-puissantes dans le système éducatif, et un Etat central, qui, au gré des changements politiques (et plus encore, idéologiques) de son gouvernement, a tenté de reprendre la main par plusieurs moyens. On esquissera donc succinctement ici l’histoire de ces relations. Ce contexte historique à l’esprit, il sera alors possible de décrire les expériences plus récentes qui ont été conduites localement en Angleterre. 

Bien qu’il fut l’objet d’une première nationalisation à la fin du XIXème siècle suite au Forster’s Education Act de 1870, le système éducatif britannique est longtemps resté un « système national, localement administré ». Cette expression ne doit pas induire le lecteur français en erreur, puisque si le cadre général du système éducatif est alors effectivement national, les compétences des « autorités locales » en charge de l’éducation (les Local Education Authority, ou LEA), étaient considérables à la fin de la Seconde Guerre mondiale.

Avec la mise en place de son Etat-providence et la croissance économique, le Royaume-Uni  entre après la Seconde Guerre Mondiale dans une ère de consensus social qui dépasse largement le strict domaine de l’éducation, et qui se poursuit jusqu’aux années 1970. L’éducation, comme le montre Clyde Chitty, fait partie intégrante de ce processus (Clyde, 2009). La répartition des responsabilités était relativement simple, et très souvent à l’avantage des Local Education Authority, (LEAs). Les autorités locales jouissaient alors de compétences pédagogiques (définition de la nature des programmes scolaires et des rythmes scolaires pour les écoles publiques de leur territoire), de compétences d’organisation (définition des budgets, gestion du système d’admission, propriété et entretien des bâtiments et fourniture de services annexes, transports et restauration principalement) et de compétences que l’on pourrait qualifier de « sociales » (aide financière aux familles défavorisées et service médico-social).

Ce consensus est progressivement remis en cause à partir des années 1980 par trois mouvements concomitants : une recentralisation du système, qui donne davantage de pouvoir au « ministère central » (Ministry jusqu’en 1964, puis Department for education) ; un affaiblissement des autorités locales, qui, inexorablement, réformes après réformes, se sont trouvées dépossédées des larges compétences dont elles jouissaient depuis leur création en 1902 et qu’on a décrites précédemment ; des établissements scolaires toujours plus autonomes (cette dynamique se divise à son tour en deux tendances : d’une part l’autonomisation des établissements scolaires existants par ce qu’on a appelé le Local Management of schools et l’obligation faite aux écoles de se doter d’un governing body, conseil d’administration chargé de gérer l’école, et, d’autre part, la création ad hoc d’établissements jouissant d’un statut nouveau, indépendants des autorités locales (ce fut le cas des Grant Maintained schools sous les gouvernements Conservateurs, puis aujourd’hui des academies ou des free schools). Ces trois ordres de transformation sont présents dans l’Education act de 1988.

Une dynamique opposée au cas français

Si l’on s’attarde aussi longuement sur l’histoire du système éducatif britannique, c’est pour montrer que si les politiques éducatives locales actuelles se déroulent en France dans un contexte où l’échelon local s’implique toujours davantage dans le système éducatif, la dynamique de long terme est diamétralement opposée dans le cas anglais. 

Par bien des aspects, les politiques conduites par les Travaillistes, revenus au pouvoir en 1997 s’inscrivent dans la continuité de l’héritage laissé par les Conservateurs : les autorités locales ont poursuivi leur lent déclin entrepris dans les années 1980, et de nouvelles écoles totalement indépendantes des autorités locales, les academies, ont vu le jour. Ces écoles à statut nouveau sont d’ailleurs plébiscitées par le gouvernement de coalition conservateur-libéral, de retour au pouvoir depuis 2010, qui voudrait que ce statut devienne à terme la norme pour les écoles anglaises.

Pour autant l’Etat central britannique, sous l’impulsion des Travaillistes a impulsé tout au long des années 2000 un grand nombre de réformes qui peuvent éclairer le contexte français, en ce qu’elles visent des objectifs proches (certains analystes jugeant de surcroit que le rythme de ces réformes fut trop soutenu pour pouvoir susciter de réels changements de comportements chez les acteurs de l’éducation). En effet, toutes ces initiatives visent à faire en sorte que les différents acteurs locaux œuvrant autour de l’enfant (donc ne se limitant pas strictement à la sphère scolaire), travaillent de concert, collaborent mieux, s’échangent des informations et des « bonnes pratiques  », ce que l’anglais appelle le multi-agency partnership, ou encore le collaborative working. Ces thèmes ne sont pas sans rappeler les mots d’ordre d’une éducation partagée mobilisés par le Réseau Français des Villes Educatrices, ou toutes les villes françaises ayant conçu un Projet Educatif Local dans les années 2000 en France. 

Une grande partie des réformes entreprises dans les années 2000 procède du programme Every Child matters, initiative gouvernementale visant à améliorer la collaboration des services locaux à destination des enfants (école, services médico-sociaux, organisations religieuses ou associations, mais aussi police et justice le cas échéant). Les carences de cette collaboration avaient été mises en lumière par un fait divers tragique survenu en l’an 2000, et au cours duquel une jeune fille avait trouvé la mort des suites des sévices que lui avaient infligés ses proches. Les institutions pourtant nombreuses qui « suivaient » l’enfant n’avaient pas pris la mesure de la gravité de son cas, faute d’être parvenues à recouper les informations dont elles disposaient. Le retentissement de ce fait divers explique que le thème de la protection de l’enfance, au sens de sa sécurité physique (ce que l’anglais désigne sous le terme de safeguarding) soit très présent dans toutes les initiatives impulsées nationalement mais mises en place localement.

Une politique éducative locale ?

Il est pour autant difficile de définir clairement ce qu’est une politique éducative locale, cela vaut pour le cas anglais comme pour le cas français. Si l’on entend par ce termes une série de mesures à visée éducative prise par une instance politique locale, soit une instance élue, alors la notion se dissout largement dans le cas anglais car on a montré que les autorités locales ont depuis longtemps perdu les compétences, et, plus récemment, les moyens financiers, pour mettre en œuvre de telles politiques. De plus, les autorités éducatives locales, si elles sont rattachées aux collectivités locales, gardent une certaine forme d’autonomie à leur égard. Si l’on garde une acception plus modeste et générale du terme de « politique », entendue dès lors comme toute initiative visant à faire en sorte que la « société locale » (au sens de la community anglaise) soit davantage impliquée dans les processus éducatifs, on peut alors tenter de résumer la longue liste des initiatives qui ont fleuri en Angleterre au cours des années 2000 comme suit.

L’objectif de la coopération éducative locale a été poursuivie de trois manières en Angleterre depuis le retour des Travaillistes au pouvoir en 1997 : par des réformes organisationnelles de structure visant à transformer le mode de fonctionnement des bureaucraties locales pour créer des instances formelles de concertation ; par des initiatives plus ponctuelles, pilotées par ces autorités locales mais qui n’ont pas vocation à les transformer ; enfin par un programme d’ampleur nationale qui utilise l’école comme la base de cette collaboration. On mentionnera pour conclure cette présentation rapide une expérience plus radicale et sans doute plus ambitieuse conduite dans une ville proche de Liverpool.

Les réformes du premier type sont organisationnelles, en ce sens qu’elles prétendent construire un tissu éducatif local par la création d’instances formelles et obligatoires de coopération et de concertation. Ainsi l’agenda Every Child matters enjoignait aux autorités locales de fusionner leur service Education avec leur service de protection de l’enfance, pour le mettre sous la coupe d’un directeur unique, le Director of Children Services. Dans la même optique, le Children Act de 2004, qui découle en droite ligne de Every Child matters, impose aux autorités locales de créer des Children’s trusts, partenariats locaux incluant, au-delà des autorités locales, les établissements de l’enseignement secondaire, les représentants régionaux et locaux du NHS, la sécurité sociale britannique, les autorités de police, les local probation boards, service judiciaire chargé des délits mineurs, du suivi et de l’insertion dans la communauté de ceux qui les ont commis et les youth offending teams, partenariat local autour des services de la justice des mineurs. On le voit, les instances partenariales mises en place en Angleterre dans ces années sont fortement marquées par des préoccupations sécuritaires. Un lien implicite, qui n’est jamais théorisé ou travaillé plus avant, semble être fait entre désorganisation des différentes instances éducatives et délinquance juvénile. Le thème utilitariste de l’adaptation du système éducatif aux besoins des entreprises locales est aussi très développé dans ces partenariats locaux, à tout le moins dans la rhétorique qu’ils utilisent. Cette rhétorique, qui figure dans les objectifs de la plupart des Children’s Trusts, est ancienne en Angleterre. Alexiadou avait déjà analysé la prégnance de ce discours entrepreneurial dans les Education Action Zone  (EAZ), (Alexaidou & Lawn, 2000) politiques d’éducation prioritaire territoriales mises en place en Angleterre en 1997 lors du retour au pouvoir des Travaillistes. Au-delà de ces considérations, l’objectif de ces partenariats était de faire émerger localement une stratégie éducative globale, une vision de ce que devrait être l’éducation dans la circonscription.

Il faut noter ici que les résultats obtenus par ces initiatives de concertation formelle sont restés limités, à tel point que le gouvernement actuel a retiré l’obligation qui était faite aux autorités locales de mettre en place un Children’s Trust. Le caractère flou des objectifs de ces partenariats a souvent transformé l’objectif généreux de collaboration en vœu pieux. De même, la vision stratégique, que se devaient de développer les autorités locales au travers de ces dispositifs, et la fonction de leadership qui leur était ainsi dorénavant confiée, est souvent considérée comme une maigre contrepartie aux affaiblissements chroniques dont ces autorités ont fait l’objet depuis les années 1980.

Pour autant, malgré l’ambiguïté de ces instances de collaboration formelles et la relativité de leurs résultats, les autorités locales ont piloté au cours des années 2000 des dispositifs plus ponctuels,  concrets, et directement liés à l’éducation, ce sera ici le deuxième type de dispositif éducatif local que l’on décrira. Ces dispositifs sont nombreux. On a précédemment évoqué les Education action zone, lancées par les Travaillistes en 1997. Les autorités locales étaient largement impliquées dans les forums que les EAZ mettaient en place. Ces dispositifs, ainsi que ceux qui leur ont succédé, comme le dispositif Excellence in cities, ou les nombreux Challenge, qui vont le jour dans les villes anglaises, et qui faisaient suite au London Challenge, se sont très tôt orientés vers les difficultés proprement scolaires des enfants de ces quartiers.

De même, les autorités locales se sont trouvées toujours plus impliquées dans la gestion des Sure Start Local Programmes. Ces initiatives, lancées dès 1998, et financées directement par l’Etat, visaient initialement à mettre en relation le tissu associatif local pour permettre aux familles les plus défavorisées de bénéficier d’aide à la parentalité et d’aide à l’accès aux services publics, et aux enfants de bénéficier d’aide à la scolarité. Alors que ces centres jouissaient initialement d’une autonomie assez importante et d’un statut associatif, ils furent transformés en Sure Start Children’s Centres avec la création du programme Every Child Matters et mis sous la direction des autorités locales.

Enfin de nombreuses villes ont mis en place des initiatives ponctuelles, basées sur un diagnostic local. Nombre de ces initiatives sont financées par le Single Regeneration Budget, fonds d’Etat s’apparentant à la politique de la ville française. La ville de Sunderland a par exemple mis en place un programme visant à réduire les difficultés en lecture et en écriture des enfants à la fin de l’école primaire (la fin du Key Stage 2). La ville avait en effet identifié qu’une grande partie des difficultés éprouvées par les enfants lors de leur transition dans l’enseignement secondaire (Key stage 3), provenait de leur difficulté en lecture et en écriture. Le programme a donc incité les écoles du quartier cible à mettre en place des activités dans et hors l’école, financées par les crédits du SRB, et coordonnées par des coordinateurs de ce fonds (Hardman, Hall, Clark, 2000). La ville de Sunderland a conduit plusieurs projets de ce type, tous basés sur l’identification d’un problème concret, la délimitation géographique du secteur concerné et l’utilisation des moyens et des ressources du SRB.

Les extended services constituent le troisième grand type d’initiative ayant eu recours à l’espace local en éducation en Angleterre au cours des années 2000. Le programme, initialement nommé Full extended services, fut crée en 2003 et se limitait initialement à 60 autorités locales, situées dans des quartiers défavorisés. Il fut par la suite généralisé à l’ensemble des écoles anglaises à la faveur de budget considérables débloqués par l’Etat central britannique. Le dispositif visait à faire en sorte que les écoles primaires et secondaires travaillent de concert avec les autorités locales et des prestataires privés pour mettre à disposition des enfants, dans la sphère scolaire, des activités variées (soutien à la scolarité, jeux, musique, art, clubs sportifs, mais aussi initiation au milieu de l’entreprise). Le dispositif serait tout à fait classique s’il s’en tenait à ces activités qui se rapprochent somme toute beaucoup de celles que l’on a évoquées précédemment, et qui n’étaient le fait que d’autorités locales isolées, sans impulsion nationale. Mais la spécificité du programme des extended services tient dans le fait qu’il inclue, en plus de ces activités, une obligation pour les écoles d’accueillir les enfants tous les jours, de 8h00 à 18h00, et des activités de soutien à la parentalité, dans l’école. Le programme implique de surcroit que les enfants peuvent se voir orientés vers des spécialistes médicaux tels que des orthophonistes. Mais, et c’est sans doute son aspect le plus novateur, le programme suppose en outre que les équipements de l’école soient ouverts à la population du quartier en dehors du temps scolaire. C’est le cas des infrastructures sportives des établissements secondaires, mises à disposition des clubs sportifs, c’est aussi vrai pour les salles de classe, mises à disposition du public adulte, pour des formations aux nouvelles technologies ou des activités d’apprentissage tout au long de la vie (le lifelong learning). Il est intéressant de noter que depuis 2011, les budgets d’Etat alloués aux écoles pour la réalisation de ces activités ont été intégrés aux budgets de « droit commun » des écoles, et que celles-ci sont libres d’en disposer comme elles l’entendent, et d’allouer ou non ces sommes aux extended services.

Ce modèle a pourtant des limites. Il semble que les extended schools, restent malgré tout très centrées sur les apprentissages fondamentaux(Cummings, todd, Dyson, 2004). C’est peu surprenant si l’on garde à l’esprit le fait que les résultats scolaires quantifiés sont restés au cœur des politiques éducatives britanniques des années 2000. De même, il semble difficile d’ancrer davantage les écoles dans leur contexte local quand des décennies de politiques éducatives ont mis en avant le « choix parental », au détriment des cartes scolaires, et ainsi contribué à déconnecter les établissements scolaires de leur territoire(Smith, 2005). Enfin, une autre limite importante à ce modèle tient dans le fait qu’il contribue à médicaliser les difficultés scolaires (par l’emploi de professionnels de santé dans les écoles), sur le thème de la pathologie ou du déficit, sans questionner plus globalement les conditions sociales qui ont rendu possible la concentration des difficultés dans certains quartiers (Dyson et al., 2002).

Une expérience instructive : des écoles au learning centres 

Pour tenter de dépasser ces limites, ou en tout cas présenter un modèle qui n’omettrait pas ces questionnements, on peut pour finir présenter une dernière expérience, radicalement différente des précédentes, celle qui fut conduite dans la ville de Knowsley, en périphérie de Liverpool [1]. Cette expérience, au-delà des enseignements directs qu’elle peut fournir, est instructive en ce qu’elle illustre à bien des égards les tensions et les contradictions à l’œuvre dans le système éducatif britannique, tensions qui n’épargnent naturellement pas le système éducatif français. Elle illustre aussi la manière dont une initiative locale peut « embrayer » et se servir d’un programme national, pour autant qu’elle ait l’aval et le soutien des responsables nationaux.

La ville de Knowsley, comme du reste, de nombreuses villes du nord de l’Angleterre, fut particulièrement frappée par la désindustrialisation de la fin du XXème siècle. En l’an 2000, la ville décide de remanier profondément sa « direction de l’éducation », pour y installer une équipe de réformateurs et faire face aux problèmes de délabrement et de vétusté des locaux, scolaires de la ville. Jusqu’en 2003, la ville met en place une commission consultative indépendante, chargée de faire un bilan et un diagnostique de ses écoles. Alors que cette commission rend son rapport et ses propositions en 2003, le gouvernement britannique lance de son côté un programme colossal de rénovation des locaux scolaires. Dans la lignée de toutes les initiatives partenariales que l’on a décrites jusqu’à présent, le gouvernement attend des autorités locales, en contrepartie, qu’elles aient un projet éducatif stratégique, basé sur un diagnostic clair et informé. Le télescopage de ces deux calendriers fit que la ville, déjà armée de son diagnostic et de sa vision réformatrice, se trouva aux avant-postes pour bénéficier des crédits nationaux. Saisissant l’opportunité d’appliquer les propositions, y compris les plus radicales, de sa commission, la ville décida alors de fermer ses onze établissements secondaires, pour n’en reconstruire que sept, sur des bases radicalement nouvelles, à commencer par leur intitulé, puisqu’il n’était plus alors question d’ « écoles », mais de learning centres.

La concomitance de ces deux agendas permit en outre de penser les locaux scolaires en même temps que le nouveau système éducatif que la ville se proposait de créer, pour les y adapter. Les discussions autour de la gouvernance de ce système, de la pédagogie à employer dans les écoles, de la communication à déployer auprès des parents durèrent jusqu’en 2008, date du début effectif des travaux. Les bâtiments furent mis en service en 2010. Certes, dans sa discussion avec le gouvernement central et ses partenaires locaux, l’autorité locale dut tempérer certaines propositions et parfois revenir à un modèle scolaire plus traditionnel. Mais cette expérience illustre bien l’histoire éducative britannique récente. Dans l’importance des mécanismes de délibération locale qu’elle a suscités, dans la place accordée aux nouvelles technologies, dans la nouvelle vision de l’enfant apprenant que cette initiative a voulu promouvoir, dans les négociations local-national, dans la rhétorique de la société de la connaissance, dans le poids des traditions persistantes, dans l’importance de la notion de leadership à tous les étages et dans la création d’une capacité d’action locale se trouvent condensés les traits les plus saillants de cette histoire contemporaine en train de se faire.

Renaud Morel, doctorant, Ens de Lyon, UMR Triangle

Note [1] Cette présentation se base sur celle qui fut faite de la ville par AYRE et REES, lors de la conférence internationale qui s'est tenue à Lyon en 2010 intitulée Policies against educational inequality and exclusion in Europe and beyond.

Bibliographie

• ALEXIADOU et LAWN. Le nouveau discours éducatif sous l'influence entrepreneuriale : les secteurs public et privé dans les Zones d'Action Educative in Revue française de pédagogie, vol. 133, 2000. p. 25-36.
• AYRE et REES. Future schooling in Knowsley. Présentation lors de la conférence Policies against educational inequality and exclusion in Europe and beyond. Lyon, 2000.   
•  CHITTY. Education policy in Britain. Palgrave Macmillan, 2009.
• CUMMUINGS, TODD, DYSON. Evaluation of the Extended Schools Pathfinder Projects. Department for Education and Skills, 2004.
• DYSON, MILLWARD et TODD. A Study of 'Extended Schools Demonstration Projects', Department for Education and Skills, 2002.
• HARDMAN, HALL, CLARK. An evaluation of LEA Sunderland Literacy Transition Project, University of Newcastle, 2002 (article disponible en ligne).
• SMITH, Extended schools - theory, practice and issues, 2005. Article disponible en ligne sur le site www.infed.org